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憲政論：憲政變遷與體制改革

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推薦序
趙序

憲法是國家的根本大法，亦是人民權利的保障書。政府成立的目的乃在於有效保障人民之基本人權，以符合當前自由、民主、人權的普世價值與潮流趨勢。而一個真正的民主國家，其民主政治體系之運作，是否能順暢，必須建構一個良好的憲政體制及良性的政黨制度，如此才能提升優質的憲政文化，以臻國家的長治久安。

中華民國憲法自民國三十六年公布實施以來，迄今六十五載，為因應國家面臨各種憲政情勢之演變，先後歷經多次修改，所謂「法與時轉則治」，我國的憲政體制制度究竟屬何種類型？總統的地位、職權及其與行政院等機關之關係為何，一向是法政學者所關切與探討之核心課題。憲法問題影響我國未來民主發展與兩岸關係之互動甚為重大。

黃炎東副校長係本人就讀臺灣大學政治學研究所的同窗摯友，在師長及同學印象中，他是一位勤於研究法政學術，且熱心公益的活躍人物。因此本人在擔任台大研究生協會主席時，特邀其擔任副主席，在每次臺大研究生舉辦各種活動中，黃教授皆能與所有工作夥伴同心協力，使整個活動達成預期效果，因此深得教授及同學們的肯定與讚許。這也是奠定了黃教授後來學術研究或是各種行政主管工作皆能有傑出表現之基礎。

黃教授博學多才，熱衷學術真理追求，自民國七十四年，獲得國家法學博士後，先後在台灣大學、中央警察大學、崇右技術學院從事法學教學與研究工作，並擔任行政一級主管十餘年，民國九十八年自中央警察大學借調至崇右技術學院擔任副校長兼財經法律系主任，深得長官之器重與同學之敬愛。值此新世紀全球化來臨的大時代之歷史轉捩點間，黃教授深感我國憲法之原理與實際運作關係，對我國未來政治發展與兩岸關係至為重要，以期發揮應有之「憲政功能」，為國家與人民做出最佳之貢獻，特將其多年來在這方面所做的教學研究之教材及發表於各相關學術期刊之論文，加以彙整成冊，擬於近期內予以出版。

有感於黃教授勤於法政學術之教學研究之毅力與決心，爰樂為其作序。

國立臺灣大學政治學系教授兼副校長
趙永茂
謹識
民國101年10月31日

周序

《憲政論：憲政變遷與體制改革》讀後感

　　黃炎東教授新著《從憲政變遷論我國總統之憲政角色》採取「歷史與傳統制度途徑」、「比較研究途徑」、「政黨政治研究途徑」與「新制度主義研究途徑」研究我國總統職權的歷史演進與制度設計，對於瞭解我國憲政體制的發展與總統角色的變遷，有相當深刻之觀察與分析。書中特別強調「對於我國憲政體制與總統職權的研究，除了靜態的憲法規範外，動態面的憲政實踐也是重點。」個人研究我國憲政體制，也相當強調憲政規範與憲政實踐之比較，非常認同黃教授上述論點。蓋若忽略憲政運作，單憑憲政規範之研究，恐無法正確理解一國之憲政內涵。

　　美國政治學者Samuel Huntington認為，當一國最高領導人是透過公平、公正、公開的定期選舉方式產生，即可謂之民主國家（Samuel Huntington, 1991）。根據上述標準，我國總統自1996年起改由人民直選產生，至今已舉辦過五次總統選舉，並在2000年與2008年出現兩次政黨輪替，應已具備作為民主國家之要件。然而，民主政府另一特徵則是「有限政府」（limited government），亦即政府權力是有限的。憲法目的之一就是建構政府並賦予權力，然而有憲法並不保證憲法能被落實；有憲法不必然實施憲政主義（constitutionalism）。只有政府權力確實依憲法受到限制，人民權利依憲法受到保障，才是真正落實憲政主義的立憲政府（constitutional government）。我國憲政運作目前最大的問題，恐就在於政府權力未依憲法規範受到有效限制。

　　1994年修憲規定總統自第九任開始由人民直接選舉產生；也規定總統發布依法經國民大會或立法院同意人員之任免命令，無須行政院院長副署。此項調整雖削弱了行政院院長部分權力，惟並未將政府體制調整為總統制，行政院院長對總統公布法律與發布命令之副署權仍在，行政院院長對立法院負責的機制也未改變。總統直選後，有人認為政府體制已轉換為總統制，其實不然。總統改為直接民選後，憲法並未將政府體制調整為總統制。有人以為總統直選後政府體制就會變成總統制，總統所屬政黨就是執政黨。就他國經驗觀之，奧地利、愛爾蘭、冰島、新加坡與葡萄牙總統都是直選產生，但皆非總統制國家，此顯示選舉方式與總統權力大小或政府體制無關。總統改為直選，並不等於政府體制轉變為總統制（周育仁，1996）。我國憲政體制運作之所以偏向總統制，恐係政黨政治運作之結果。

　　惟誠如黃教授所論，現行我國憲政體制雖定位為雙首長制，實際運作卻傾向總統制。1997年修憲後，總統任命行政院院長不再需立法院同意，如總統與立法院多數黨同黨，政府運作傾向總統制並無問題。惟當總統與國會多數黨不同黨，總統又拒絕多數黨組閣時，政府運作就會出問題。如總統拒絕多數黨組閣，堅持偏向總統制，不但無法落實行政院對立法院負責的憲政精神，也將導致政府施政陷於癱瘓。少數政府時期，行政院重大政策不但難獲立法院支持，行政院也無法透過覆議反制立法院多數在野黨主導通過之決議。就憲政主義而言，偏向總統制運作的少數政府，並無法落實憲法規範之行政院對立法院負責的精神。

　　黃教授認為當前憲政困境，係源自中央政府體制未真正落實權責相符。1997年修憲，破壞了制衡原理，導致立法院喪失對行政院的制衡功能，致使總統有權無責，行政院院長有責無權。總統民選後，其所任命的行政院院長究竟應依憲法對立法院負責，抑或向任命渠之總統負責？黃教授也特別強調「無論是任何憲政體制的建構，皆必須符合權責相符之原則」。此議題確係我國憲政實踐中所面對之重大挑戰，值得作深入之探究。就憲政主義而言，政府官員權力來自憲法，與民意多寡並無直接關係。總統直選雖擴大總統民意基礎，惟強化的係總統行使憲法所賦予其權力的正當性基礎；其權力不會因直選變大，也不會因直選就變成實權總統。我國總統直選後，由於憲法並未在政府體制上配合調整，總統權力與直選前其實差異不大。若無立法院多數黨支持，直選總統的權力相當有限。根據司法院第387號解釋文，內閣人事由行政院院&

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